根据海关总署最新信息，全国综合保税区数量已达150个。综合保税区作为国际贸易、产业合作的重要平台，长期发挥着开放型经济窗口、国内外经济循环衔接点的特殊功能。根据海关总署统计数据，2018、2019、2020年全国综合保税区进出口值分别达2.28、2.59、3.43万亿元，同比分别增长14.6%、12.3%、17.4%。进入“十四五”时期，国际形势深刻变化，构建“双循环”新发展格局成为国家重大战略部署，对综合保税区的高水平开放和高质量发展提出了新要求、赋予了新内涵。综保区应抓住制度创新这个“牛鼻子”，着力推动内外市场贯通、贸易结构优化、产业转型升级、区域发展联动，加快从外向型开放走向双向型开放、从制造业开放走向服务业开放、从产业链开放走向创新链开放，建设成为开放型经济体系的高能级窗口。

一是国际经贸复杂环境下如何创造新的增长点。随着贸易保护主义和逆全球化兴起，以及新冠疫情在全球持续蔓延，世界经济面临空前挑战。海关总署数据显示，2020年部分综保区全年进出口明显负增长，最大降幅甚至达90%以上。2021年一季度虽然我国外贸出现巨大反弹和逆势增长，但其背后存在去年基数较低、海外生产能力尚未恢复等因素，未来外贸发展仍具有较大的不确定性。综保区如何应对外部环境影响带来的挑战、创造新的经济增长点，成为下阶段需重点考虑的问题。

二是基于绩效考核评估如何加快产业方向转型升级。海关总署《综保区发展绩效评估办法》对综保区规模效益、质量效益、开发利用、辐射服务和业态创新等核心指标进行评估，对综保区招商引资工作也提出了新要求。然而，各地对综保区的功能定位、政策措施等的理解和执行还存在偏差，引入产业往往存在重制造轻服务、重数量轻质量、重规模轻效益等问题。许多综保区以加工贸易企业为主，保税研发、融资租赁等新产业新业态发展不足，产业附加值不高。如何优化产业结构、提升规模效益、发展新产业新业态是综保区当前亟待解决的问题。

三是在综保区越来越多的背景下如何实现差异化发展。目前，我国150个综保区数分布于全国80多个城市，实现31个省、自治区、直辖市的全覆盖。其中上海、武汉、成都、深圳等22个城市拥有综保区数量均达2家或以上，苏州地区综保区数量甚至高达7家，这就导致各综保区间不可避免出现同质化竞争问题，“吃不饱”、产业同质化现象普遍存在。同一城市不同综保区及不同城市相似区位条件、产业基础的综保区，都面临如何找准自身发展定位、实现高质量差异化发展的问题。

四是在业务量快速增加的情况下如何进一步提升监管。综保区监管存在制度性成本高、通关流程繁琐、海关检查环节多等问题。一些综保区除与区外加工贸易同样实施账册管理、后续稽核查等监管措施外,区内还实施报关单查验、核放单检查等卡口实货监管,多重监管手段叠加导致监管强度倒挂，增加了企业贸易成本。如何在业务量快速增加的情况下进一步创新监管模式，是综保区实现高质量高效率发展需要面对的现实问题。

在“新发展格局”的时代背景和特殊语境中，综合保税区不可避免地面临着新的机遇和挑战。

随着“国内大循环”成为经济循环主体，综保区的功能定位必须与之适应。进入“十四五”，国家提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》指出，要赋予综合保税区改革开放新使命，打造具有国际竞争力和创新力的海关特殊监管区域。综合保税区作为中国对外开放的重要窗口和连接国际国内两个市场的重要平台，亟需继续深挖自身潜力、找准角色定位、扩大功能优势、探索发展新路径，从以往“两头在外、大进大出”的发展路径转向链接国际、国内两个市场的高能级窗口，助力构建新发展格局。

随着我国产业竞争力和开放水平的提高，综保区的产业转型升级日益紧迫。随着创新驱动发展战略的实施及外贸总量的不断增长，我国在全球产业链中的地位也不断提升，出口商品结构不断优化，具有出口竞争力的产品种类也已经开始由劳动密集型向技术密集型转变。综保区作为我国对外贸易的平台，不仅要在制造业领域实现价值链攀升,还要在制造业和服务业之间实现产业链升级,顺应产业创新发展趋势，从主要依靠要素驱动转向更多依靠创新驱动，重点吸引高附加值、高技术的创新型产业进驻，进而引领和辐射周边区域产业发展，以顺应和支撑我国产业地位的提升。

随着服务贸易、数字贸易形态不断壮大，综保区的监管服务也要与时俱进。新一代信息技术快速发展，全球贸易模式发生了深刻改变，数字贸易和服务贸易成为未来贸易发展的方向。2019年，我国服务贸易进出口总额7831亿美元，数字贸易进出口额2036亿美元，占全国服务贸易总额的26%，同比增长6.7%，逐渐成为贸易新引擎。综保区凭借制度优势，积极吸引融资租赁、研发设计、总部结算、跨境电商、外包服务等生产性服务业在区内集聚，为实现贸易流、资金流、物流和信息流高度融合提供了契机。但贸易形态的转变致使以往仅实现物流和信息流简单融合的监管方式无法对综保区贸易流、资金流和结算流形成有效监管。适应服务贸易和数字贸易发展趋势，创新监管方式、提高监管效率是综保区未来发展的必然选择。

随着自贸试验区、内陆地区开放的增加，综保区须更好融入区域协同发展。随着开放水平的不断深入，目前我国已有21家自贸试验区和海南自由贸易港，3个内陆开放型经济试验区以及217个国家级经济技术开发区，在深化商品要素流动、推动规则规制等制度型开放，以及实现国内外双循环相互促进方面发挥先试作用。综保区为融入国家全面开放格局，应加强与周边区域、港口及其他综保区间的联动，在促进区域产业协作、商贸流通方面进行积极探索，扩大沿海区域业务容量，提升内陆综保区产业发展水平。

总的来看，综保区在上一轮开放发展环境中形成了以出口导向型加工制造为主的产业形态和相应的运营模式、政策组合、服务体系等，更多地充当了产业链和供应链意义上的国际纽带，以及面向工业生产要素及产品的跨境流动节点。在新发展格局下，以内循环带动外循环的开放战略全面实施，综保区亟待系统性转换心态和姿态，创新运用政策制度上的优势，着力推动内外市场贯通、贸易结构优化、产业转型升级、区域发展联动，加快从外向型开放走向双向型开放、从制造业开放走向服务业开放、从产业链开放走向创新链开放，聚焦“窗口”功能定位不断提升产业辨识度和附加值，成为新一轮开放发展的先行区、开放型经济体系的主窗口。具体有以下几个方面：

第一，加快拓展国际国内“两个市场”。进一步创新对内对外开放新制度，着力解决阻碍国内市场一体化的堵点，将综保区打造成为国内国际“双循环”黄金节点的重要一环。一方面，多形式助力企业开展国际贸易，通过创新开展供应链金融服务、部署金融仓储服务、优化外向型企业服务平台功能等措施，稳定区内加工贸易企业原料供应、拓宽企业贷款渠道、便利企业开展跨境电商等业务。另一方面，多举措助力企业开拓国内市场，通过出口转内销、调整业务结构、全面实施增值税一般纳税人资格和区内企业内销选择性征税等试点，便利企业开拓国内市场，提高经营收入。

第二，构建富有特色和竞争力的产业体系。总的来看，不同于高新区、经开区等围网外开放平台，综保区产业发展应更聚焦、更具特色、外向度更高。基于此，应围绕综保区功能政策制度优势，除进一步巩固传统保税加工、保税物流业务外，探索研发设计、检测维修及销售服务业务在区内拓展。一是在产业定位上要注重“高精特”，不搞“大而全”，依托自身产业基础和重点产业发展导向，因地制宜精准布局优势主导产业；二是要发挥综合保税区要素集聚和辐射带动作用，吸引符合地方产业特色的加工贸易企业及上下游配套企业向综合保税区集中，延伸产业链。三是要着力支持和吸引研发、维修、再制造、服务贸易、跨境电商、文化产业等产业高附加值环节的企业在区内发展，探索将综保区建设成为引领新业态探索创新的“孵化器”。

第三，以新业态新模式巩固国际贸易核心优势。外贸发展最终要靠培育新业态、新模式，增添贸易发展新动能，加快创新驱动发展来实现。一方面，要积极承接加工出口型项目产业转移，引导加工贸易从代加工逐步向委托设计、自主品牌、自主知识产权方向发展，推动加工贸易转型升级。另一方面，要发挥综保区对外开放政策优势和载体功能，积极培育“保税+”进出口贸易新模式，推动发展跨境电商、保税研发、保税展示、保税维修、融资租赁等服务贸易，促进货物贸易与服务贸易协调发展。

第四，不断改进监管方式和制度以适应双向开放、产业升级发展新要求。基于综保区由对外开放向双向开放转型的新定位，在强化监管方式数字化提升的同时，更需加强制度创新，有效支撑国内外双循环新格局建设。具体来看，一方面，要推进数字围网试验区、数字监管系统建设，探索“货物数字化”、“生产数字化”、“交易数字化”、“流通数字化”、“监管数字化”，打造“数字综保区”，有效提升综保区运作效率。另一方面，基于新产业新业态发展新趋势，探索“先进区、后报关”、“分批出仓，集中申报”、“区内企业自行运输”等便利制度，满足保税航材、保税药品等对运作时效要求较高的产业发展需求。

第五，区内外联动发展放大辐射带动效应。各地应以综保区为核心枢纽，通过加强“区港联动”、“区区联动”、“跨区域联动”，与港口口岸及其他综保区发挥协同开放效应，成为经开区、高新区等创新开放高地资源要素的进出“门户”。一方面，加强“区港联动”，探索区港一体化运作模式，拓展综保区功能，提升港口贸易便利化水平。另一方面，着力推动“区区联动”，通过联结上下游产业与经济腹地内相关产业园区紧密协作，为其提供口岸、物流、加工等物资集散和物流枢纽服务。此外，还应促进综保区间的跨区域协作，重点推动内陆同沿海沿边的交通、监管、贸易相通，实现政策互享、市场和货物互通、信息互联、利益共享。